De Federalist Papers

"De liberale seculiere staat leeft van de voorwaarden die hijzelf niet kan garanderen"(Böckenförde, 1991)

Een bespreking van de Federalist Papers geschreven door ‘Publius’ gepubliceerd in diverse kranten (oktober 1787 tot en met mei 1788) Een nieuwe tijd? In deze tijd van het nieuwe normaal reflecteren nogal wat politicologen, bestuurskundigen en andere sociale wetenschappers op de ‘oude tijd en de oude politiek’ van voor maart 2020. De nieuwe tijd, na Covid-19 en de vaccinatie van een meerderheid van de bevolking, zou nopen tot en kansen bieden aan een fundamentele heroriëntatie van onze levenswijze en ons politieke bestuur. De vragen die daarbij aan de orde zijn betreffen een herwaardering van de consumptiemaatschappij, de gevolgen van de globalisering, de mondiale mobiliteit, de bio-industrie en de exploitatie van de reserves en hulpbronnen die onze aarde te bieden heeft. Daarnaast lijkt de pandemie, nationaal politiek-bestuurlijk, ook te vragen om nieuwe benaderingen en antwoorden. Het kabinet – inmiddels demissionair – voert al een jaar politiek-bestuurlijk crisismanagement met noodverordeningen, een nieuwe tijdelijk Coronawet, diverse lockdown-varianten, persconferenties en beweegt mee met de publieke opinie en lobbying van krachtige belangengroepen. Het kabinet is daarbij leeuw en lam tegelijk. Leeuw door het arsenaal aan bevoegdheden en handhaving die zij in kan zetten en lam voor zover deze maatregelen van een demissionair kabinet legitiem gevonden worden en de meerderheid van de bevolking vertrouwen blijft houden in het kabinet als crisisbeheerser. We zouden inmiddels bijna vergeten waarom het kabinet in december is afgetreden. De toeslagenaffaire als ontluistering van de machtenscheiding in het algemeen en de uitvoerende macht in het bijzonder.

Stunde 0 De tijd waarin we ons nu bevinden is te kwalificeren als een overgangstijd, wellicht een nieuw begin. STUNDE 0 zouden onze Oosterburen zeggen, ook al is dat al weer bijna 76 jaar geleden. Een periode om weer helemaal opnieuw te beginnen, als samenleving, met een nieuwe architectuur van de staatsinstituties. Dat laatste is in Nederland geen overbodige luxe. Eerstejaarsstudenten bestuurskunde kunnen dat beamen. Wie de Nederlandse grondwet leest stuit op een onduidelijke, ondoorgrondelijke en dorre tekst en structuur vol oubollige taal. De Koning heeft nog een prominente positie in Hoofdstuk 2, terwijl we bij uitstek een parlementaire democratie zijn; de wetgevende macht berust niet bij de volksvertegenwoordiging; de rol en positie van de Eerste Kamer is achterhaald en het beginsel van onafhankelijkheid van Eerste en Tweede Kamerleden (zonder last en ruggenspraak) kent nauwelijks weerklank in de politieke praktijk. Omzigt, Leijten en enkele andere Kamerleden zijn de uitzonderingen die de regel helaas bevestigen. Los van de inhoud is onze Grondwet ook geen inspirerende tekst. Voor iemand met hart voor de publieke zaak of een geïnteresseerde in staatsinrichting en politiek & bestuur. Niet motiverend. Weinig esprit. Nauwelijks aansluitend bij nieuwe maatschappelijk ontwikkelingen, bijvoorbeeld de vele experimenten met nieuwe democratische vormen. Een regenteske tekst, niet van ons. Ondanks de vele rapporten van diverse staatscommissies, waaronder de laatste van de Commissie Remkes, waarin talloze concrete voorstellen geopperd zijn, (Lage drempels, hoge dijken, 2018) zit het debat over institutionele hervorming al decennia politiek muurvast.

Hoe anders zou het wèl kunnen? Na de onafhankelijkheidverklaring van 13 Amerikaanse staten in 1776 gericht aan het Britse bestuur ontstond in deze staten – inmiddels onafhankelijke republieken – een uitgebreid debat over de toekomstige staatsstructuur. Veel staten kenden al een vergevorderd stadium van republikeins zelfbestuur en bleven het liefste soeverein en onafhankelijk van andere staten. Samenwerking door middel van een statenbond - confederatie - bleef de eerste jaren van de onafhankelijkheid de meest haalbare vorm. Deze afspraken werden neergelegd in de Articles of Confederation, een verdrag, dat alleen bij unanieme stemmen van de dertien aangesloten staten te wijzigen was. Al snel kwamen echter publieke discussies op gang tussen anti-federalisten en federalisten over de vraag hoe het staatsbestel verder vorm moest krijgen. Op het gebied van buitenlandse zaken & handel en defensie waren goede argumenten voor federalisering. Een federale overheid zou door middel van federale belastingen een leger kunnen vormen en onderhouden en betere handelsopties ten opzichte van Engeland, Frankrijk en Spanje kunnen bedingen. Anti-en confederalisten onderkenden de argumenten voor federalisering wel, maar gaven desondanks de voorkeur voor kleine staten met een onafhankelijk en republikeins zelfbestuur, zoals vele staten onder de Britse Kroon de facto al decennia hadden gefunctioneerd. Wat destijds te doen? De staten besloten in mei-september 1787 een Conventie uit te roepen in Philadelphia, waar gedelegeerden uit de staten konden spreken en debatteren over de wijziging van het Confederatie-verdrag. Daar veranderden de gedelegeerden de spelregels en de afspraken met hun opdracht-gevende staten: (1) De conventie zou moeten gaan over een geheel nieuwe constitutie van een Unie van Verenigde Staten en (2) niet de confederatie, maar het volk – the people – zou zich in conventies per staat moeten uitspreken over de nieuwe Constitutie, waarbij gold dat deze was aangenomen als 9 van de 13 statelijke conventies akkoord zouden zijn. Een streep dus door het immuniteitsvereiste van wijziging van de Articles of Confederation. Op 17 september 1787 was de nieuwe constitutie van de United States een feit en begon het proces van ratificering door de dertien statelijke conventies. Was hier een sociaal contract tussen burgers en nieuwe staat geboren?

De Federalist papers De voornaamste pleitbezorgers van de federale Constitutie, Hamilton, Madison en Jay, besloten de handen ineen te slaan om de publieke opinie te overtuigen van de wenselijkheid van de Constitutie. Ze schreven hierover 85 essays - onder het pseudoniem Publius - die zij in - met name- New-Yorkse kranten publiceerden: de Federalist Papers. Door de artikelen kwam het debat over de nieuwe grondwet pas echt op stoom. De artikelen leverden de intellectuele argumenten van het nieuwe staatsbestel dat een definitieve breuk wilde vormen met Europa: soevereiniteit gebaseerd op de volkswil, zonder referenties aan God, Adel of Koning; gelijkheid en vrijheid voor alle burgers en een sterke staat om die vrijheid weer enigszins te beteugelen. Idealisme en realisme bleven hierbij in balans. De burgers zouden hun staten en de Verenigde Staten zelf besturen en hun leiders en vertegenwoordigers zoveel mogelijk kiezen. Die vertegenwoordigers van het volk werden geacht zoveel mogelijk het algemeen belang en het algemeen welzijn van alle burgers te bevorderen. Ze moesten geselecteerd zijn op grond van wijsheid, voortreffelijkheid en gericht op het algemeen belang en welzijn, waarbij toch weer een aristocratisch element het staatsbestel binnenkwam. De trias politica van Montesquieu werd doorgevoerd en een groot aantal checks & balances om de drie machten afzonderlijk niet te machtig te laten worden, bijvoorbeeld het vetorecht van de President, de mogelijkheid van impeachment van de President door het Congres, de macht van de Senaat om de President te overrulen, de benoeming van rechters door de President, de onderlinge afhankelijkheid van het Huis van Afgevaardigden en de Senaat. Het debat over The Papers tussen federalisten en anti-federalisten leidde tot meer helderheid in de posities en de argumentaties van beide kampen. Federalisten beoogden vrijheid en gelijkheid van burgers onder het gezag van een sterke centrale federale staat. Gemeenschappelijke defensie, belastinginning door de federale staat, bevordering van de commercie en buitenlandse handel waren hun ijkpunten. Anti-federalisten beoogden onafhankelijke (kleine) staten, met een homogene bevolking en republikeins zelfbestuur, waarbij de landbouw de belangrijkste bron van inkomsten was. Het debat tussen beide leidde tot belangrijke compromissen die tot op de dag van vandaag relevant zijn. Zo heeft iedere staat een gelijk aandeel in de Senaat (2 leden per staat), die de kleine (toenmalige landbouwstaten) bevoordeelden en zijn de Bill of Rights uit 1791 – als amendementen op de Constitutie van 1787 – een tegemoetkoming geweest aan de anti-federalisten die een sterke staat bleven wantrouwen. Door de vastlegging van een aantal grondrechten bleef het individu beschermd.

Hoewel de Constitutie en de Bill of Rights destijds zijn aangenomen, zijn de tegenstellingen tussen Federalisten en anti-federalisten altijd zichtbaar gebleven. Uiteraard in de burgeroorlog tussen noordelijke en zuidelijke staten van 1861-1865, tijdens de Civil Rights Movement in de jaren zestig van de vorige eeuw en ook in de huidige tijd, waarbij Trump onder meer stem heeft gegeven aan de vele anti-federalisten die het land nog rijk is. Hoe dan ook, de onafhankelijkheidsverklaring, de Constitutie uit 1787, de Federalist papers van 1787-1788 en de Bill of Rights uit 1791 zijn nog steeds toetsstenen van het staatsrechtelijke debat in algemene zin en het politiek-juridische debat in het bijzonder. ‘We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happiness.--That to secure these rights, Governments are instituted among Men, deriving their just powers from the consent of the governed’ Doordat deze teksten algemene waarden en ideeën uitdrukken inspireren zij velen, zijn het belangrijke rechtsbronnen voor de rechterlijke macht in de staten en Supreme Court en kan iedere burger of groep zich hieraan spiegelen en zich hierop baseren: van Black Lives Matter, de native Americans tot de Trump stemmer uit Iowa. Dat kan echter alleen goed uitwerken als er common ground is over een gedeelde toekomst. In die zin is elk staatsbestel, constitutie, grondwet en (democratische) regeringsvorm ook een kwestie van geloof. Geloof en vertrouwen bepalen de legitimiteit en daarmee de soepele werking van een staatsbestel. Dit is ook wat historica Jill Lepore betoogt in haar magnus opus: These Truths, 2018.

Betekenis van de Federalist Papers in het hier en nu De burgers van de onafhankelijk verklaarde staten aan de Oostkust van Noord Amerika bevonden zich in een soort Locke-achtige natuurtoestand. Wij zijn vrij en gelijk. Staatsgezag is nodig om onze rechten van leven, vrijheid en zoeken naar geluk en welzijn te waarborgen, en komt voort uit onze instemming. Staatsgezag en -soevereiniteit is een contract met het volk. De Federalist papers geven nog steeds uitdrukking aan relevante principes van modern constitutionalisme, ze lezen als frisse beschouwingen over de relatie staat en burger, inspireren en stemmen tot nadenken. Dat is wat in Nederland mist. Een publiek debat, een brede maatschappelijke discussie over onze Grondwet als tekst en inspiratiebron, de betekenis van het sociaal contract van ons, burgers, met de Staat en de instituties. Met andere woorden: een goed, consistent, betekenisvol en toekomstgericht verhaal. Daarbij zouden een aantal vragen centraal kunnen staan die we nu te lastig vinden en graag uit de weg willen gaan. - hoe kunnen we de machtenscheiding en checks & balances binnen de staat verbeteren? - hoe kunnen we de democratische legitimatie van ons staatsgezag naast het kiesrecht verder uitbouwen? - wat betekent gelijkheid in een meritocratische samenleving? - hoe leven we met elkaar in een migratiesamenleving? - wat verstaan we onder algemeen welzijn en welke voorzieningen horen daarbij? - hoe willen we ons verhouden tot de Europese Unie; hoe maken we de EU democratischer en legitiemer? Een staatsbestel is alleen toekomstbestendig en legitiem als de verbinding met de verschillende geledingen van en opvattingen binnen de samenleving intact blijft. Zonder vertrouwen en geloof, geen goed functionerende instituties, geen democratie, geen rechtsstaat. Het is tijd voor een Nederlandse en moderne variant van de Federalist papers! Dat initiatief zouden we ook kunnen starten binnen de opleiding bestuurskunde. In dit tijdschrift kunnen we een rubriek starten die lijkt op de Papers. Een initiatief van docenten en studenten met een hart voor de publieke zaak en een drive voor vernieuwing. Welke ideeën hebben we met elkaar voor een herinrichting van het Nederlandse politieke stelsel en wat voor grondwet hoort daarbij? Wie denkt met mij mee? Marco Hofman. Wil je reageren? Graag! Stuur een mail naar: m.j.hofman@hva.nl

Geraadpleegde literatuur: Hamilton, Madison & Jay, The Federalist Papers, Oxford University Press, 2008; Hert, de, Kinneging, Versluis, De Federalist papers, bakermat van het moderne constitutionalisme, Damon 2018; https://guides.loc.gov/federalist-papers/full-text Maine, Connecticut, Massachussets, New Hampshire, New York, New Jersey, Virginia, Pennsylvania, Delaware, Maryland, Georgia, North & South Carolina Vooral in de staat New York leefden veel bezwaren tegen de constitutie De burger in de zin van ‘witte man’. Daadwerkelijke gelijkberechtiging is ook in de VS een moeizaam proces geweest. Vrouwenkiesrecht in 1920. Kiesrecht voor Afro-Americans in de hele VS de facto sinds 1964. Dit beoordelen in de context van 1787, naar de maatstaven van nu, zou a-historisch zijn.